Напоследък се налага концепцията за страните в региона като „стабилокрации“ – режими, които черпят легитимност с обещанието за предполагаема стабилност вътре в държавата, като демокрацията остава на заден план.
В един от паметните моменти на класическия роман за борбите за обединение на Италия „Гепардът“, един от аристократите, привиден републиканец и поддръжник на промените, заявява, че „за да останат същите, нещата трябва да се променят“. Вероятно това наблюдение идва от самия Джузепе ди Лампедуза, потомствен благодорник, забелязал как характерът на властта в своята същина остава непроменен при всяка смяна на обвивката, и как тези, които притежават власт, често я запазват дори при мащабни политически преобразувания.
Това е добра отправна точка за изследване на въпроса за политическата воля за евроинтеграция в страните от Западните Балкани. Почти две десетилетия след предоставянето на перспектива за членство на тези държави на Европейския съвет във Фейра през 2000 г.,[1] напредъкът към членство на всяка от тях (изключвайки Хърватия) е бавен и ограничен; при това често следствие на символичен жест от страна на ЕС, а не на същински реформи и осезаем напредък в страните-кандидати. Същевременно, западнобалканските правителства, дори тези, които са в ярко несъответствие с демократичните стандарти, посочени в критериите от Копенхаген,[2] определят евроинтеграцията като свой основен приоритет. Това поражда съмнения относно искреността на тези намерения и това дали реториката в подкрепа на евроинтеграцията не е просто одежда, която елитите навличат спрямо моментната изгода. Отговорността за бавния евроинтеграционен процес на региона тежи и върху самия ЕС, чиято политика на разширяване в региона е с ограничен успех и дава немалко поводи за съществена критика[3]. Но макар и асиметричен в своята същност, този процес изисква две насрещни и искрени волеизявления за разширяване и приобщаване.
Отличавам две равнища на политическа воля за евроинтеграция в страната кандидат – формално, изразяващо се в широка обществена подкрепа и надпартиен консенсус за присъединяване към ЕС; и същинско, а именно целенасочени усилия и осезаеми резултати при възприемането на нормите на ЕС.
Общественото мнение за региона е в полза на евроинтеграцията,[4] макар и да се забелязва известен спад в подкрепата през последните няколко години, вероятно поради множеството вътрешни кризи в ЕС и маргинализирането на разширяването в дневния ред на съюза. При все това то не е повече от моментно настроение, като за да породи политическо действие, трябва да бъде изразено чрез равнището на политическо представителство. Необходимо е надпартийно съгласие на политическите сили от мейнстрийма,[5] което да гарантира, че при смяна на властта политиката на евроинтеграция няма да бъде прекратена, както в Малта през 1996-1998 г., или в Исландия, която оттегли своята молба за членство през 2015 г. при смяна на властта. Само по себе си евентуалното бъдещо членство в ЕС не предизвиква разлом във възгледите на огромното мнозинство от политически сили в региона, за разлика от нормите на ЕС и условията, които той поставя. Дори лидери като Груевски, Джуканович и Вучич печелят избори, подкрепяйки евроинтеграцията на страните си. Съответно, широкият надпартиен обществен консенсус е необходимо, но не и достатъчно условие за наличието на политическа воля за евроинтеграция.
Възприемането на нормите на ЕС (критериите от Копенхаген; специфичните условия за страните от региона в контекста на Процеса на стабилизиране и асоциране; достиженията на европейското право / acquis communautaire) са същинската част на волята за евроинтеграция. Изследователите отграничават три равнища на възприемане на нормите: вербално, законово и същинско[6]. Вербално възприемане е налице, когато заявката за въвеждане е единствено на думи, поради липса на желание или на капацитет за последващи действия. Законовото възприемане се състои в прокарването на законодателство, създаването на институции или налагането на процедури в съответствие с нормите на ЕС. В случай че нормите са различни от установените порядки в страната и се ползват с ниска легитимност, приемането им може да остане на хартия, като предишните начини на функциониране на съответната система продължат да работят неформално. Затова е необходимо и същинското възприемане на норми, което е отвъд чисто законовото, и се изразява във възприемането им от местните елити и общества като собствени. Нормите трябва да бъдат транспонирани, спазвани и наложени на местно равнище, като желаният резултат е „последователно спрямо нормите поведение“[7]. Релевантни са и разграниченията спрямо легитимността на нормите и това дали ЕС е способен да ги наложи в страните-кандидати[8]. Така се отличават нормите, възприемани като легитимни и тези, които са въведени поради рационална сметка, като устойчивостта на последните е под въпрос. Също така при невъзможност на ЕС да наложи нормата, е възможно да се стигне до „фалшивото“ ѝ възприемане, което е лесно обратимо.
Именно невъзприемането и фалшивото възприемане на нормите на ЕС поставят под съмнение наличието на политическа воля за евроинтеграция в западнобалканските държави. Основната причина за това е, че нормите на ЕС са либерално-демократични, като промените, които те спомагат, овластяват по-широк кръг от хора и водят до загуба на власт и влияние от страна на управляващите елити[9]. Затова и елитите имат полза от поддържане на статуквото и препятстват фундаментални промени, които биха застрашили техните позиции в политическата и икономическата сфера[10]. Напоследък се налага и концепцията за страните в региона като „стабилокрации“ [11], [12] – режими, които черпят легитимност и подкрепа от външни фактори (в случая ЕС и неговите членове) с обещанието за предполагаема стабилност вътре в държавата, като демокрацията остава на заден план. При внимателен поглед обаче тази стабилност може да бъде единствено кратко- или средносрочна, тъй като управление, влошаващо качеството на демокрация, отдалечава страната си от стандартите на ЕС и прегражда пътя към членство, което в крайна сметка води до напрежения и нестабилност.
Тази динамика е ясно отличима в Македония. Налице е широк надпартиен обществен консенсус за евроинтеграция (на равнището на общественото мнение 47% от македонците подкрепят бъдещо членство на страната си в ЕС, а едва 15% са против[13]). Това е трайна тенденция и израз на широката легитимност, с която се ползва ЕС поради редица причини – основната роля на ЕС при договарянето на Охридското споразумение от 2001 г.; двете успешни мисии, запазили мира и избегнали етническия конфликт в страната (военната Concordia и полицейската Proxima); позицията на специален представител на ЕС в периода 2001-2011 г. Тези настроения са отразени и от равнището на политическо представителство, като всички основни партии заявяват подкрепа за евроинтеграцията и интерпретират важните решения през нейната призма[14].
Същевременно, при възприемането на нормите на ЕС нещата са много по-двусмислени. За илюстрация ще разгледам примера с едно от основните условия на ЕС – това за напредък на политическия диалог. В конкретния контекст това е фундаментална демократична норма, която гарантира, че политическите битки ще се водят под формата на дебати от парламентарната трибуна, и че политическият процес ще протича според разпоредбите на македонската конституция. Макар това да изглежда като очевидна необходимост за страна-кандидат за членство в ЕС, събитията показват, че то не е даденост. Споменатите етнически сблъсъци и напрежения, наложили присъствието на мироопазващи сили през 2001 г. и 2003 г. са последвани от редица трудности в нормалното демократично протичане на политическия процес. Това е най-осезаемо при редицата бойкоти на заседанията на парламента от основни политически сили. В периода 2005-2007 г. това прави поне една от албанските партии; през 2008 г. заместник-председателя на СДСМ е арестуван, което провокира съпартийците му да напуснат парламента (в тяхно отсъствие ВМРО-ДПМНЕ отговаря с над 170 приети закона по бърза процедура). СДСМ бойкотира парламента и през 2011 г. и 2013 г., за да се стигне до скандалните записи, белязали през 2015 г. началото на скорошната политическа криза, поставила под въпрос функционирането на македонския конституционен ред.
ЕС участва активно при разрешаването на всяка от тези кризи, като отива и отвъд посредничеството. Това, както и явната ангажираност на Съюза в рамката на Охридското споразумение, кара някои анализатори да определят Македония като „мек протекторат“ на ЕС[15]. Тази намеса не просто като трета страна и посредник, а често и като арбитър за вътрешнополитически спорове, има и негативната дългосрочна последица, че спомага за безотговорността на македонските лидери, които вършат непремерени постъпки с краткосрочни ползи, знаейки, че впоследствие ЕС ще се намеси.
Примерът илюстрира, че възприемането на тези норми от страна на Македония е формално, често и само вербално, дори евроинтеграцията да намира широка легитимност сред населението. Чрез посредничеството си и пряката си намеса, ЕС налага тяхното изпълнение, но с ниска устойчивост, което води и до многократно повтаряне на сходни проблеми. Предвид гръцкото вето за започване на преговори за членство, ефектът от усилията на ЕС може да бъде единствено краткосрочен и силно ограничен. Те са способни да накарат основните политически сили да се върнат на масата за преговори, но не и да възприемат същински нормите на ЕС. Смяната на властта, първа от десетилетие насам, е шанс за съществен напредък, но единствено ако на новите управляващи се предостави възможност за напредък по пътя към членство. ЕС и неговите членове трябва да положат всяко усилие и да приложат цялата палитра на посредничество и добри услуги, която да уреди спора за името на Македония по начин, удовлетворяващ и двете страни. В противен случай македонската „стабилокрация“ просто ще смени някои от своите основни фигури, запазвайки своя характер.
В крайна сметка ЕС разполага с влиянието и инструментите да насочи страните от региона към същинско възприемане на нормите на ЕС. Обществата на тези страни припознават евроинтеграцията като най-добрия възможен път за позитивно развитие на страните си; управляващите биват избирани с проевропейски програми. При все това кризите в самия ЕС изместват разширяването от дневния ред на съюза, а възползвайки се от някои недалновидни ходове на ЕС, целящи краткосрочна полза, местните елити създават „стабилокрации“. В скорошен доклад по темата,[16] университетски изследователи очертават редица препоръки за ЕС, сред които ясното назоваване на проблемите, прозрачност в преговорите, овластяване на демократичните сили в региона. Бих добавил още две. Първо, препотвърждаване на перспективата за членство не само с предпазливи формулировки в годишните доклади, но и с ясни условия и пътни карти с целеви срокове за всяка стъпка към членството. И второ, фокус върху дългосрочните цели на ЕС в региона – спомагане на реформите, които да изградят функционални държави-членки, а не краткосрочно крепене на стабилността при ерозия на демокрацията. Това включва и фокусиране на условността на ЕС не върху отделни проблеми в дисфункционални системи, а върху цялостното реформиране и функциониране на системите.
В своята същност тези препоръки представляват преосмисляне на политиката на разширяване и даване на нов тласък на процеса. Има шанс те да бъдат приложени в македонския контекст. Първата от 2006 г. насам смяна на властта отваря прозорец на възможност за спиране на отстъплението на демократичността в страната. Единствено чрез целенасочени действия в региона ЕС може да спомогне нещата да се променят така, че да не останат същите.
Велислав Иванов (р.1988) е магистър по Европейско право и политика от Университета в Единбург и докторант по Политологични изследвания на ЕС в СУ „Св. Климент Охридски“. В академичните си публикации изследва евроинтеграцията на Западните Балкани. Автор е на сборника с разкази „Образи и отражения“.
[1] Европейски съвет (2000), Santa Maria da Feira European Council 19 and 20 June 2000. Conclusions of the Presidency.
[2] Европейски съвет (1993), Brussels European Council 21 and 22 June 1993. Conclusions of the Presidency.
[3] Напр. Chandler, D. (2010), The EU and Southeastern Europe: the rise of post-liberal governance. Third World Quarterly, 31(1), стр. 69-85.; Bieber, F. (Ed.). (2011), EU conditionality in the Western Balkans. Routledge.
[4] Balkan Barometer (2016), Public Opinion Survey, фиг. 17.
[5] Schimmelfennig, F. (2008), “EU political accession conditionality after the 2004 enlargement: consistency and effectiveness”, Journal of European Public Policy, 15(6), стр.918-937.
[6] Elbasani (2013), стр. 14-15.
[7] Risse, T., & Sikkink, K. (1999), The socialization of international human rights norms into domestic practices: introduction, Cambridge Studies in International Relations, 66, стр. 1-38.
[8] Noutcheva, G. (2012) European Foreign Policy and the Challenges of Balkan Accession: conditionality, legitimacy and compliance, Routledge, стр 29.
[9] Schimmelfennig, F. & Scholtz, H. (2007), EU Democracy Promotion in the European Neighbourhood. Political Conditionality, Economic Development, and Transnational Exchangе, EUP.
[10] Keil, S., & Arkan, Z. (2015), The EU and Member State Building: European Foreign Policy in the Western Balkans, Routledge.
[11] Bieber, F. (2017), What is a stabilitocracy, Balkans in Europe Policy Blog.
[12] Pavlovic, S. (2016), The West’s support of Dzukanovic is damaging the prospects of democratic change, London School of Economics and Political Science.
[13] Balkan Barometer (2016).
[14] Kacarska, S. (2015), The EU in Macedonia. The EU and Member State Building: European Foreign Policy in the Western Balkans, стр. 112.
[15] Ibid.
[16] Balkans in Europe Policy Advisory Group (2017), Policy Paper: The Crisis of Democracy in the Western Balkans. Authoritarianism and EU Stabilitocracy.
