Начало Идеи Актуално Конституционните несъвършенства
Актуално

Конституционните несъвършенства

919

Последните конституционни поправки бяха инициирани от реформистките политически сили, които искрено желаят да ускорят процеса на институционалната модернизация на държавата. Причините за неуспеха се състоят в незавършения преход от патриархалност към модерност.

На 16 април отбелязахме 145-ата годишнина от приемането на Търновската конституция. Честванията преминаха с обичайните патетични слова на политици и учени. Точно според канона, характерен за подобни събития, миналото бива възхвалявано и героизирано; неизбежно присъства и референцията към настоящето, което се третира като антипод на съзидателното начало, наследено от историята и традицията. Паралелите между различни исторически периоди и контексти обикновено са неуместни. И все пак не може да не направи впечатление следната обща закономерност: от приемането на Търновската конституция през 1879 г. до избора на княз Фердинанд през 1887 г. Княжество България се намира в период на продължителна политическа криза. Въпреки че бурните събития и обществените катаклизми никога не стихват, с назначаването на Стефан Стамболов за министър-председател временно прекъсва честата смяна на правителства. Тук ще бъде защитена тезата, че несъвършенствата в основния закон са основен фактор за така създалата се ситуация. Политическата криза, която се развива между 2021 и 2024 г., не е безпрецедентна от гледна точка на логиката и мащаба. Формалните основания за нейното възникване се дължат на факта, че при изработването на Конституцията от 1991 г. законодателят не е предвидил, че парламентът в даден момент ще се окаже в състояние на трайна неспособност да излъчи редовен кабинет. Тъй като през последните дни протича достатъчно широк дебат по тази тема, тя ще остане незасегната в анализа. Вместо това ще отправим бегъл поглед към събитията от първите години след Освобождението.

Точно според канона, характерен за подобни събития, миналото бива възхвалявано и героизирано

Обичайно се твърди, че за своето време Търновската конституция е една от най-модерните и прогресивни европейски конституции. Вероятно нещата стоят така, но първите стъпки в политическата практика на новосформираната държава илюстрират несъвършенствата на правната уредба. Главният недостатък на конституцията е липсата на орган, който да я тълкува и да следи за нейното спазване. Текстовете ѝ са пределно общи и лаконични и не дават възможност на политическите институции да започнат да функционират нормално и спокойно. В края на XIX в. принципът на разделение на властите е достатъчно добре познат от трудовете на Лок, на Монтескьо и бащите на американската конституция. В нашия основен закон обаче той не е разработен на необходимото ниво, а празнините веднага започват да дават своите дефекти.

Правото на законодателна инициатива е поделено между княза и Народното събрание (чл. 108). Министерският съвет е лишен от правото да внася закони. Князът назначава и уволнява министрите (чл. 152) и може да наложи вето върху приетите закони, което не подлежи на преразглеждане от народните представители. Това е първото сериозно проявление на липсата на сериозно разделяне на законодателната и изпълнителната власт. Второ, народните представители имат право на интерпелации към министрите, които от своя страна са длъжни да отговарят (чл. 106 и 107), но тази форма на парламентарен контрол е до голяма степен неефективна, защото парламентът няма пряко отношение към процедурата по назначаване на правителството. Трето, законодателната власт не е автономна и не може да бъде упражнявана пълноценно. НС не е постоянно действащ орган, то се свиква от княза само на една сесия в годината, чиято продължителност е от 15 октомври до 15 декември, а при необходимост може да се свиква и извънредно (чл. 127). Според чл. 136 князът може да разпуска НС и да насрочва нови избори. Не са фиксирани обстоятелствата, които трябва да възникнат, за да разпусне князът действащата легислатура. Именно липсата на ясно разписани правила става формален повод за честите парламентарни вотове в първите следосвобожденски години. Цитираният чл. 152 е пределно лаконичен по своето съдържание. Назначаването и освобождаването на министрите по никакъв начин не е обвързано с мандата на легислатурата, не са разписани изрични правила и процедури със задължителен характер, които да регламентират какви обстоятелства трябва да бъдат налице, за да станат възможни тези актове. Обикновеното НС е с мандат от три години (чл. 86), но в Глава XIX не са упоменати условия за неговото предсрочно разпускане. Процедурата по промяна на Конституцията е описана в три изречения, които съставляват последните три члена на основния закон. По този фундаментален въпрос реално отсъства адекватна правна уредба.

Първите стъпки в политическата практика на новосформираната държава илюстрират несъвършенствата на правната уредба

Главата за структурата, състава и правомощията на изпълнителната власт е пределно кратка и обща. Самото назначаване на Министерския съвет не е обвързано с формирането, преструктурирането и разпадането на парламентарното мнозинство. Фиксирано е съществуването на шест конкретни министерства. Не е предвидена процедура по закриване, преобразуване и създаване на нови министерства, а това е сериозен недостатък за конституцията на една новоучредена държава, защото при първоначалния етап от нейното развитие е логично да възникнат непредвидени предизвикателства, които да изискват съответните правни, административни и институционални решения. Съществува един парадокс, който поставя под съмнение независимостта на изпълнителната власт: според чл. 154, за да влезе в сила конкретен акт на княза или на министрите, той трябва да бъде подписан както от княза, така и от ресорния министър или от ресорните министри. На пръв поглед княжеската власт е ограничена и е създаден механизъм за възпиране и контрол на действията на монарха и на МС. От друга страна, ефективността на този механизъм е твърде съмнителна поради споменатото обстоятелство, че министрите се назначават и освобождават от княза. Логично е да се запитаме дали те биха били в състояние автономно и независимо да защитават провежданите от тях секторни политики, дали биха отказали да подпишат решение на княза при угрозата да бъдат уволнени.

Дефектите на Търновската конституция стават видни веднага след избора на княз Александър I Батенберг. Едно сбито припомняне на известната фактология би ни помогнало да разберем как те се превръщат в предпоставка за трайната политическа нестабилност в периода до Съединението. Въпреки че либералите имат мнозинство в Учредителното събрание, първото българско правителство начело с Тодор Бурмов, назначено на 5 юли 1879 г., е съставено изцяло от представители на Консервативната партия. Изборите за I ОНС, проведени в ранната есен на същата година, завършват с превес на Либералната партия, но князът разпуска парламента и назначава кабинет с министър-председател митрополит Климент, който се оказва слаб политик. През януари 1880 г. се провеждат нови избори, които са спечелени убедително от либералите, и чак тогава князът назначава за министър-председател Драган Цанков. Александър Батенберг се чувства неспособен да работи с политическата сила на премиера. На 27 април 1881 г. князът извършва държавен преврат и назначава за министър-председател руския генерал Казимир Ернрот. През юни са проведени изборите за II ВНС, което на 1 юли суспендира Търновската конституция и въвежда режима на пълномощията. До възстановяването ѝ в интегрален вид се стига едва след действително свободните избори от май 1884 г., приключили със съкрушително надмощие на крайните либерали, а княз Александър назначава правителство начело с Петко Каравелов. Не е запазено нито едно от положителните институционални нововъведения от закона за нейното изменение, приет през декември 1883 г.

Фактологията е доста обширна и е разработвана от българската историография преди и след 1989 г. Върху тенденциите в изследванията рефлектират и промените в политическия контекст, но това е тема на съвсем друг анализ. Затова в края на този текст ще направим само няколко публицистични заключения.

Дефектите на Търновската конституция стават видни веднага след избора на княз Александър I Батенберг

Слабостите на Търновската конституция задават параметрите на общия контекст, в който се развиват политическите взаимодействия в Княжество България в първите години след Освобождението. Различията между Либералната и Консервативната партия не са чисто идеологически, най-малкото защото в обществото липсва политическата култура, която е необходима, за да се разбере фундаменталната същност на двете големи идеологии – либералната и консервативната. Основополагащият кливидж през онези години не е идеологически, а има своите ясно изразени социално-икономически основания. Става дума за противостоенето между егалитарното и елитарното начало, което исторически се корени в оформилото се през последния етап от Възраждането социално разделение между народа и чорбаджиите. Така представена, схемата е твърде опростена и върху нея виси политическият товар на комунистическото и на посткомунистическото мислене. Днешната необременена историография признава, че основната цел на консерваторите е да извършат цялостна модернизация на българската държава и да я реформират по западноевропейски образец. Легитимният път към реализацията на тази цел преминава през използване на демократичните механизми. Обаче структурата на свободно излъченото политическо представителство е огледално отражение на социалната структура на обществото. Оттук следва, че консерваторите не разполагат с институционален ресурс, за да реализират своя реформистки проект. Идеята им за въвеждане на цензови ограничения на високите нива на държавното управление не е някакъв насочен срещу народа антиегалитаризъм, както се опитваха да ни убедят историци като Илчо Димитров. Тя по-скоро цели да се намери златното сечение, което да позволи на образования по западноевропейски образец национален елит да помогне в максимална степен на своя народ да извърви стъпките към изграждане на нов тип политически, социални, икономически и културни отношения. Още в края на Възраждането започва един особен преход, който може да бъде наречен с много имена в зависимост от използваната теоретична парадигма – преход от патриархалност към модерност, от затворено към отворено общество, от ориентализъм към оксидентализъм. До голяма степен той остава незавършен и до ден днешен и това е голямата тема за колебанията в процеса на цялостната културна трансформация. Позволихме си известно отклонение, за да обясним защо князът и консерваторите прибягват до противоконституционни средства за реализацията на своите цели. Фаталният парадокс е, че консервативната идеология е съвместима единствено с правилата на демокрацията и с духа на традицията, а в следосвобожденска България Консервативната партия не е способна да вземе властта по демократичен път и няма развита политическа традиция, която да създаде благодатна почва за виреене на консерватизма. Разгледаните конституционни несъвършенства дават възможност на княза да заобикаля и открито да нарушава текстовете на основния закон. Оттук следва изводът, че тези несъвършенства са един от факторите за развитието на кризата. Другият безспорен фактор е структурата на представителството. Народът иска да бъде управляван от либералите, а Александър Батенберг изпитва органическа непоносимост[1] към тях. С просто око се забелязва, че конституционните несъвършенства и проблемът с легитимността на представителството са факторите, които катализират и развитието на актуалната политическа криза. И още нещо – последните конституционни поправки от края на миналата година бяха инициирани от реформистките политически сили, които искрено желаят да ускорят процеса на институционалната модернизация на държавата. В синтезиран вид причините за този неуспех се състоят в незавършения преход от патриархалност към модерност. За да се разбере напълно същността на поставения проблем, е необходимо да припомним, че конституцията е основополагащ политически и юридически документ на държавността, който трябва да бъде адаптиран и към доминиращите ментални, психологически и културни нагласи в дадено общество. От характера на тези нагласи зависи коя тенденция ще надделее – авторитарно-патерналистичната или либерално-демократичната. От казаното дотук е видно, че първата е присъща на патриархалното общество, а втората – на модерното. Естествено, целта на всеки реформистки проект (в това число и конституционен) е насочена към модернизация, подобрение и промяна на доказано неработещите и неефективни стари правила и институции. И в двата разгледани случая (в периода непосредствено след Освобождението и понастоящем) конституционните промени изглеждат прибързани, необмислени и най-вече ненавременни. Голямата уловка се състои във въпроса дали те са наистина ненавременни, или политическата конюнктура и демагогията създават такова измамно впечатление. Разбира се, тук става дума за демагогия, която манипулира и максимизира (тоест ориентирана е към извличане на максимално печеливша изгода) традиционалистичните тежнения. Може би обективният отговор е ситуиран някъде по средата между двете крайни твърдения. Всяка конституционна промяна трябва да бъде съобразена с характера на обществените отношения и на политическите настроения. Това са субективни фактори с подмолно действие и с потенциал тотално да взривят процеса. Изисква се процедурна педантичност, която да спре в зародиш отпора на регресивните сили. Така формулираната постановка обаче страда от базовия недостатък, че мисли конституционните изменения само на нормативно, а не и на културно ниво. Оттук започва перфектната буря, която в метафоричен смисъл позволява да бъдат продължени „записките по българските кризи“[2].

[1] Любопитни детайли, потвърждаващи буквалния смисъл на използвания израз, могат да се намерят в първия том от книгата на Симеон Радев „Строителите на съвременна България“ („Български писател“, София: 1990.).
[2]Вж. Николов, Т., „Има такава държава. Записки по българските кризи“, ИК „Хермес“, Пловдив: 2023.

Атанас Ждребев е доктор по политология в Софийския университет „Св. Климент Охридски”. Работи в Института за исторически изследвания към Българската академия на науките. Автор е на монографията „Популизмът като фактор за дисфункция на политическите институции в България (2001 - 2018)” и на сборника с публицистични публикации „Разпадането на политическата система в България”.

Свързани статии