„При една по-висша фаза (einer höheren Phase)[1] на комунистическото общество, когато изчезне заробващото подчиняване на човека под властта на разделението на труда, а с това изчезне и противоположността между умствения и физическия труд; когато трудът престане да бъде само средство за живот, а сам стане първа жизнена необходимост; когато заедно с всестранното развитие на индивидите нараснат и производителните сили и всички източници на обществено богатство потекат като пълноводен поток – едва тогава тесният хоризонт на буржоазното право ще може да бъде преодолян напълно (erst dann kann der enge bürgerliche Rechtshorizont ganz überschritten werden) и обществото ще напише върху своето знаме: „Всеки според способностите си, на всекиго според потребностите! (Jeder nach seinen Fähigkeiten, jedem nach seinen Bedürfnissen)“, Карл Маркс, Бележки към програмата на Германската работническа партия (известно и като Критика на Готската програма), 1875, публикувано през 1891 г.

Започвам с този цитат, защото в него ясно се вижда, че предполагаемата Райна-Княгиня-на-комунизма би трябвало да вземе предвид освен всичко друго „прекрачването“ на буржоазното право и да е наясно какво са „потребностите“. Защото теоретичните патаклами в границите на буржоазното право се въртят около две други централни понятия – волята и интереса. Потребностите са оставени на богословите: „всеки събра, колкото можеше да изяде“ (Изход. 16:18); само за Господ, който разполага с небесна манна, претенцията на всяка потребност изглежда удовлетворима. Потребностите не са и желания, тъй като – за разлика от телеологизма на желанията – те са каузални. Онези ни дърпат и привличат, тези ни побутват и напъват. Хората сме така устроени, че желания и потребности могат да се разминат. Затова мрачната възможност в светлото бъдеще някой да задоволява обективни потребности, противно на субективните желания, не би могло да е нищо друго освен кошмар; искаш не искаш, ще ти задоволяват потребностите. Или както казва Марла Грейсън в „Много ми пука“: „You can’t care for her by doing what she wants. You have to do what she needs. And that is why I can care better than a family member, because I have no skin in the game. I just do what is right for your mother.”[2]

Има и още нещо. На български разполагаме с две думи – потребности и нужди. Ако потърсим еквивалент на нуждите на други езици, ще открием производни на необходимостта[3]. Следователно нуждата е по-неотложна от потребността. При нуждите изпъква момент на спешност, на засилена необходимост, на непреодолимост като при неволята. Има ли място този проблем в българската правна действителност?

Ако човек се вгледа в Конституцията, ще види, че още в предпоследната (от 1971 г.) нуждата е удостоена с внимание на едно-единствено място, подобно на това и в новата (от 1991 г.): „Принудително отчуждаване на собственост за държавни и общински нужди може да става само въз основа на закон, при условие че тези нужди не могат да бъдат задоволени по друг начин и след предварително и равностойно обезщетение“ (чл. 17 ал. 5)[4]. В действащата Конституция нуждата има ключова роля и на още едно място – при смяна на предназначението на обработваема земя (чл. 21, ал. 2). За меката нужда – потребността, място в Новата не е оставено, а такова е имало в Живковата Конституция (чл. 21). Лесно може да се проследи, че с промяната на обществения строй обществените нужди – заради политическата си разтегливост – са загубили своята юридическа релевантност. Самите държавни нужди са били за кратко време допълнително квалифицирани като „особено важни“, после това явно се е сторило прекалено на законодателите. Важно е, че се е запазила формулировката за тяхната неизбежност – няма как да стане по друг начин!; те са незаобиколим фактор в живота на политическата общност, но пък трябва да са „доказани“ (КС, чл. 21, ал. 2)[5].

За да не изглежда „лъвски“ скокът от Конституцията в посока на ЗУТ (и неговия предшественик ЗТСУ), следва да обърнем малко внимание на Законите за държавната и за общинската собственост (в сила от средата на 1996 г.) – ЗДС и ЗОС. От пръв поглед се вижда, че в тях „потребностите“ играят своята роля, а тази на нуждите разкрива спецификата си дори под формата на „отпаднала“ нужда. Същевременно текстът на ЗДС създава впечатлението, че навсякъде „нуждите“ препращат към ситуации с над-индивидуално значение и важност – зачитане на интереса на чужди представителства, партии, синдикати, социални инфраструктури; на едно-единствено място изпъкват „нуждите на населението“ (чл. 19, ал. 6). Такива важни обстоятелства позволяват (сякаш) изключения: отдаване на имоти без търг, дори безвъзмездно, но пък става дума за имоти, които са частна собственост. Те биха могли да са публична собственост само ако става дума за социални инфраструктури – §12 от ЗУТ. На тази база искам да обърна внимание на въпроса: дали неизбежният характер на нуждата запазва смисъла, който има в конституционната сърцевина на правната система, и в нейната периферия? 

През 1973 г. ППЗТСУ приема на пръв поглед „невинен“ текст в чл. 120 ал. 4: „По изключение, във връзка с изпълнение на производствените планове на стопански организации, главният архитект (инженер) при окръжния (градския) народен съвет може да разрешава в терени, предназначени за мероприятия на държавата, кооперации и обществени организации, да се правят необходими временни постройки. Такива постройки могат да се правят и в чужд имот със съгласие на собственика, изразено в писмено заявление до службата при народния съвет. При заемане на терена за предвиденото ново строителство временните постройки се събарят от организацията, която ги е ползувала, без да се заплащат“[6].

През 1985 г. „производствените планове“ са заменени с „възникнали обществени нужди“, но клаузата за изключителност все пак се запазва[7]. Нито Конституцията от 1971 г., нито тази от 1990 г. познават такова чудо като „обществена нужда“. Защото държавата и общината са далеч по-ясни като субекти, отколкото обществото с неговата аморфност. Не е излишно да се напомни, че през 1996 г. – преди да са влезли в сила ЗДС и ЗОС! – КС на РБ обявява в своето Решение №5 за неопределено по съдържание и опасно за използване понятието „обществена нужда“. Колкото и да връщам времето назад, не мога да си спомня или обясня какво може да е подтикнало МС да вкара в употреба „обществената нужда“; във време, белязано от радостта от 40-ата победна година на социализма и от срамния устрем на т.нар. възродителен процес. Късният соц, опитвайки се да избяга от упрека, че е „държавен“, започва да се представя като „обществен“, без да си дава сметка какъв хаос ще натвори. И така цели 10–11 години малки и големи нужди, спешни или спонтанни, редки или запечени, служат като оправдание за временно строителство; както социалистическо, така и капиталистическо.

Изглежда, че властта е подосетила накъде са хукнали нещата, и в навечерието на Коледа 1995 г. приема ПМС№ 247, с което  се полага началото на „преместваемите обекти“ (чл. 120, ал. 5 от ППЗТСУ), а в добре познатата ал. 4 от чл. 120 „обществените нужди“ са заменени с „временни нужди“[8]. От върха на възвишеното цопваме в блатото на посредственото. Това, струва ми се, е трезво и похвално решение. Вместо да създава несходство в характерите на „обществена нужда“ и „временен строеж“, сега имаме „временна нужда“ и съответния ѝ по ранг „временен строеж“. Естествено, в режим на изключение. Нещо повече, за пръв път властта се осмелява да въведе още едно условие: „В разрешението за строеж на временни постройки специално се отбелязва срокът на ползването им. След изтичането на този срок или при заемане на терена за предвиденото по плана строителство временните постройки се събарят от ползвателя им, без да се заплащат“. На временните строежи всичко трябва да е временно![9] Временни са дори връзките им с инженерните мрежи. Паралелно с тази промяна настъпва и друга, касаеща месторазполагането. Ако до тогава това са „терени, предназначени за мероприятия“, през 1996 г. имаме „незастроени терени“. И това условие също трябва да подчертае някаква междинност, срочност. 

В хода на 1996 г. НС приема ЗДС и ЗОС. В самия край на следващата 1997 г. МС с ПМС№ 500 заличава ал. 4 и ал. 5 от чл. 120 на ППЗТСУ[10]. Настава времето на чл. 120а, по силата на който концепцията за такива временни строежи отива в миналото[11]. За съжаление, както много често се случва, и тук имаме не само минало-незабравимо, но и такова, което не иска да си отиде. 

Защо?

През 1998 г., вследствие на изменения в ЗДС, е създаден §50а в ЗТСУ. Т.е. след като в началото на годината е променен правилникът и са заличени (въпросният вид) „временни строежи“, сега – макар и в обратен ред – се променя и самият закон. Съгласно §50а на ЗТСУ разрешения без указан срок на временно съществуване, допуснати по вече отменения чл. 120 ал. 4 на ППЗТСУ, са получили последна глътка въздух – шанс да съществуват „не по-късно от три години“ от влизане в сила на въпросните изменения на ППЗТСУ[12]. И дете може да пресметне, че временните строежи са били осъдени да не могат да посрещнат Бабин ден в новото хилядолетие! На логическия абсурд „временен строеж без установен срок“ сякаш бил турен край.

Не щеш ли, 18 дни преди да падне гилотината е обнародван новият ЗУТ, в чийто край – §31 – се определя, че макар целият Закон да влиза в сила на 31.3.2001 г., два параграфа влизат в сила със самото обнародването – 02.01.2001 г.[13]. В случая думата ми е за §17 – определящ бъдещето на временни строежи върху държавна и общинска земя. Което е само по себе си привилегия. За временните строежи върху частно-частна земя – смърт, за тези върху държавна и общинска – шанс за живот. И то, забележете, независимо дали въпросните временни строежи са в частен или публичен имот! Що за титанична мъдрост. Такъв основен закон, какъвто е ЗУТ, се оказва средство, маша за подигравка с постъпателните опити да се изтръгне юридическият „кокоши трън“ от тъканта на правото и от най-непосредствената околна среда, обитавана от гражданите.

Не е ли най-малкото странно? „Субстанциалните“ основания за временни строежи омекват. От стабилността на тенденцията в „производствения план“, през доста по неочакваната и дори внезапната възможност за „възникваща обществена нужда“, до маловажността и преходността на „временната нужда“ като такава. „Акциденталните“ условия за допускането им – поне на думи – изискват задължителна преклузивност, терени, които не конкурират по-сериозни начинания, временно прикрепяне към инфраструктурните системи. Явно установената порочност – пропускането на терминиращ срок – е формирала законодателна воля временното да отговаря на понятието си. Какво обаче излиза. ЗУТ, законът на бъдещето, замита талаша на миналото под килима; перпетура го в ущърб на идните поколения; да живурка по силата на отменени норми, които винаги са имали маргинално място в правния свят. Не е нужно да се сблъскваме със пандемия, застрашаваща здравето ни, за да научим, че вирусът на временното строителство ще продължи да паразитира и тогава, когато сградите с траен статус ще са изчерпали жизнените си ресурси. Не се съмнявайте, дори тогава сред техните руини ще продължават да вегетират временните строежи и да парадират с наглостта си постоянно да отлагат края на своята временност. Вие, изразители на волята на суверена, не смятате ли, че поставяте суверена в шизофренна ситуация да знае, че вече de jure няма, a de facto не само има временни строежи, но че всъщност хич не са и временни. „Умом Россию не понять“!, е казал Ф. Тютчев, но едва ли и в Русия има чудо като родното.

Що за законова баданарка са използвали, пишейки текста на §17 от ЗУТ! В него не се казва нищичко за временните строежи преди времето на ЗТСУ. Какво става с тях? Да, съдите ще тълкуват, но това с нищо няма да намали горчивината ми, че депутатите не са направили елементарно усилие да прегледат съдбата на завареното временно строителство, ако не от 681, то поне от 1944 г. насетне. Толкова ли няма значение дали едно и също бъдеще се полага на временен строеж, пръкнал се от напъните за удовлетворяване на обществена или на временна нужда? Защо не е бил предвиден режим на (индивидуално) помилване, а не на (бланкетна) амнистия за тези, които са чакали екзекуция през януари 2001 г.?

И все пак, все пак. §17 на ЗУТ не е така пряк и директен. Поне за мен, поне доскоро ми се струваше, че смисълът му е все пак да вкара в сила норма, която е продължение на целта, заложена с по-ранните изменения: да се тури не само юридически, но и физически край на временните строежи по чл. 120 ал. 4 на ППЗТСУ. Т.е. тригодишният срок, определен от ПМС 500, да се отложи. Ето какво пише в §17 на ЗУТ:

(В сила от 02.01.2001 г.)

(1) (Доп. – ДВ, бр. 65 от 2003 г., изм. и доп. – ДВ, бр. 61 от 2007 г., в сила от 27.07.2007 г.) С решение на областния управител или на общинския съвет строежи с временен устройствен статут, изградени по реда на отменената (ДВ, бр. 6 от 1998 г.) ал. 4 на чл. 120 от Правилника за прилагане на Закона за териториално и селищно устройство върху земя – държавна или общинска собственост, извън случаите по чл. 195 и 196 от този закон, могат да се запазят до реализиране на строежите, предвидени с действащ подробен устройствен план. След възникване на инвестиционна инициатива за реализиране на предвижданията на подробния устройствен план временните строежи се премахват, без да се заплащат, въз основа на заповед на кмета на общината, издадена по реда на чл. 195 и чл. 196 от този закон.

(2) (Изм. – ДВ, бр. 41 от 2001 г.) По решение на областния управител или на общинския съвет, взето в 6-месечен срок от влизане в сила на този закон, могат да се допуснат процедури за изменение на действащ подробен устройствен план с цел временни строежи по ал. 1 да получат траен устройствен статут в съществуващите им размери и вид. След установяване на траен устройствен статут на собствениците на съществуващите строежи се учредява право на строеж при условията и по реда на Закона за държавната собственост и Закона за общинската собственост.

Поне на думи излиза, че амнистията не е безусловна. Временните строежи имат шанс за оцеляване, изразяващ се в две възможности: ъпгрейд на статута или запазване, докато не ги измести „инвестиционна инициатива за реализирането на ПУП“ – „реализиране на строежите, предвидени с действащ ПУП“. Но за да се стигне до разглеждането на някоя от тези две възможности, ЗУТ е предвидил още едно условие – решение на компетентен орган на местната власт.

Смятайки, че правилно съм прочел текста в този член на ЗУТ, решавам да прегледам съдебната практика. Различни решения, но най-вече едно на АС Варна № 1410 от 02.07.2018 г. по адм.д. № 3391/2017г. определя липсата на решение за запазване като достатъчно „те да бъдат приравнени на незаконни строежи, изпълнени без строителни книжа“. Направих писмено запитване по ЗДОИ до София, Пловдив, Варна, Русе и Бургас, за да разбера дали и как общинските съвети са разрешили временните строежи да са хем временни, хем не съвсем. От София ме отсвириха. Отдругаде получих информация, че всеки случай на временен строеж е бил разгледан индивидуално. Което ми се струва, че е и адекватният начин за прилагане на изискванията на ЗУТ. Какво обаче установих във Варна. Решение на ОС 425-4 по протокол № 23/ 13.02.2001 г.: „На основание… ОС-Варна взема решение строежиТЕ с временен устройствен статут, изградени по отменения чл. 120 ал. 4 от ППЗТСУ върху земя, общинска собственост… се запазват до реализирането на строежите, предвидени с действащия подробен устройствен план“. Кратко и ясно. Бил ли е необходим закон, ако общинските съвети ще повтарят нормите му като папагали? Нима народните представители са били толкова недосетливи, че да напишат в ЗУТ „строежи“, а не „строежите“? И понеже решението на ОС Варна ми се стори крещяща форма на дописване на закон, сезирах прокуратурата. Защото има правомощия по т.нар. ред на надзора да атакува подзаконови актове като несъответстващи на закона. В отговора ѝ изобщо нямаше и намек, че съм повдигнал този въпрос.

Докъде може да се прострат последиците от решение, каквото е варненското. Всеки временен строеж, поставен например върху тротоар (публична собственост по принцип) – дори когато заема 100 % от площта на тротоара – може да бъде премахнат само ако възникне инвестиционно намерение, каквото обаче не може да има върху тротоар[14]. Сещате ли се откъде ви е познато? – Параграф 22!

А е толкова просто. Стига само да приемем, че самият тротоар е инвестиционно намерение. Тогава ще е достатъчно компетентният орган да извика: Нека бъде тротоар! И гордиевият възел ще бъде разсечен. Тротоарите ще влязат в ролята и предназначението си.

Проф. дфн Стилиян Йотов е преподавател в СУ „Св. Климент Охридски“ в катедра История на философията. Автор на книгите: Въведение във философия на правото (1994), Справедливост и респект (2001), Етика и мултикултурализъм. Градивни елементи и скици (2003), Равенство и егалитаризъм, Опит за осмисляне на социалната държава (2004), Хабермас и претенциите на автономията (2006). Превежда от немски Хабермас, Адорно, Хоркхаймер.

–––––––––––––––––––––––––

[1] В т. 19 „във висшата фаза“.
[2] На български е преведено: „Желанията не осигуряват добра грижа. Трябва да направите нужното. Затова мога да ѝ предложа по-добра грижа, защото няма да се отдам на чувствата. Правя най-доброто за майка ви.“
[3] В немския език такава е разликата между Bedürfnis и Bedarf, в английския (донякъде) между need и demand. Навсякъде има отлика между регулярни потребности и спешни нужди. Затова и психолозите (в стила на Маслоу) се занимават с развитие на потребностите, но не и на нуждите.
[4] Според демократичната редакция (от 1990 г.): „Държавата може да отчуждава и да ограничава правото на собственост само за особено важни държавни нужди, които не могат да бъдат задоволявани по друг начин. Редът и условията за отчуждаване се определят със закон“ (чл. 28, ал.1); а в оригиналната (от 1971 г.): „Държавата може да отчуждава и да ограничава правото на собственост върху имоти на гражданите, кооперациите и обществените организации за държавни и обществени нужди срещу справедливо обезщетение“.
[5] Не възнамерявам да повдигам въпроса за „предварителното“ обезщетяване, защото е явно, че с настоящото прокарване на магистрали и водопроводи тази конституционна норма изглежда слаба и празна.
[6] ДВ, бр. 62, 1973 г.
[7] ДВ, бр. 48, 1985 г.
[8] ДВ, бр. 2, 1996 г.
[9] Както написало богаташкото дете в съчинението си по темата за бедните хора: У бедните всичко е бедно; бедни са и шофьорите им (Й. Радичков).
[10] ДВ, бр. 6, 1998 г.
[11] Остават като възможност временни строежи, свързан с осъществяването на трайни строителни обекти. 
[12] ДВ, бр. 124, 1998 г.; вж. също напасването на §50а от закона (ЗТСУ) към §6а и §6б от правилника (ППЗТСУ) в ДВ, бр. 6, 1998 г.
[13] ДВ, бр. 1, 2001 г. – най-последното изречение на ЗУТ, преди Йордан Соколов да се подпише и да го подпечата.
[14] Решение №180/ 06.04.2009 на АС Пазарджик, 8 състав, по дело №12 от описа за 2009 г.: „От анализа на тези текстове може да се направи категоричния извод, че тротоарите, които са част от общинския път, са също публична общинска собственост. Имотите публична общинска собственост не могат да бъдат обект на разпореждане и да се придобиват по давност. Върху такъв имот не може да се учреди право на строеж или да се продаде на физическо лице, респективно не може да се изгради законен строеж, още по‐малко да се приеме, че изграденият строеж е търпим“.